改革開放以來我國高職教育政策演進分析

      每一個社會或國家都利用自身的政策來體現國家與社會的公平,國家與社會則可以通過教育政策的強制性和普遍性“強迫”社會成員接受現行政策所規定的教育利益分配方式。因此,“高職教育政策能否體現公平”、“高職教育政策是否具有公平性”、“高職教育政策是否能夠保證實現公平”等問題關系到受教育個體與高職院校的根本利益。本文以高職教育政策文本為研究對象,將教育政策理解為國家所制定和頒發的與高職有關的方針、法律、綱要、決定、通知、規劃、規定、意見、辦法、條例、規程、細則、紀要等等各種文件的總稱。
        一、高職教育政策提出,高職教育走上探索之路(改革開放后至上世紀九十年代)
        改革開放以來,中國經濟建設迎來了春天,社會主義現代化建設以及經濟的發展在全國范圍內形成了對技術人才的巨大需求,迅速發展職業教育培養技術人才成為教育領域亟待解決的大事。
       (一)職業教育體系建立
        在我國職業教育發展的開始階段,相關教育體制改革方面的政策著眼點在于建立職業教育體系,這一時期出臺的職業教育政策主要有:《國務院批轉教育部、國家計委關于加速發展高等教育的報告》(簡稱《報告》)、《中共中央關于教育體制改革的決定》(簡稱《決定》)。強調要“初步建立起有中國特色的,從初級到高級、行業配套、結構合理、形式多樣,又能與其他教育相互溝通、協調發展的職業技術教育體系的基本框架”。到上世紀末,在促進高職教育與其他各類教育協調發展方面有了具體的政策規定,要求“努力建立符合我國國情特點的職前與職后教育培訓相互貫通的體系,使初等、中等和高等職業教育與培訓相互銜接,并與普通教育、成人教育相互溝通、協調發展”,提出“職業技術學院(或職業學院)畢業生經過一定選拔程序可以進入本科高等學校繼續學習”等［1］。當時提出和鼓勵發展高等職業教育,主要是由于經濟建設的需要。由此也可以看出,我國高職教育起步較晚。
       (二)辦學形式與招生方式 
       明確政策對高職教育的辦學形式進行了規定。《報告》要求:“積極提倡大城市、經濟發展較快的中等城市和大企業舉辦短期職業大學。”《決定》規定:“以中等職業技術教育為重點,……同時積極發展高等職業技術院校。”“高中畢業生一部分升入普通大學,一部分接受高等職業技術教育。”《決定》指出我國高職教育的生源主要來自于高中畢業生,暗示出高職教育的招生方式同樣是通過高考錄取,高中畢業生以高考成績分流為普通大學和職業院校學生,這種招生方式一直延續至今。
        國家出臺政策積極發展高職教育是我國教育領域主動適應經濟增長和社會發展需要的結果。以短期職業大學和高等專科學校為主要形式的高職教育經過十幾年的發展具有了一定的規模,在不斷的嘗試、探索與經驗積累過程中,教育政策逐漸從對高職教育的宏觀指導轉向對其領導體制、辦學模式、專業設置等基本問題的關注,為今后高職教育政策的調整與改革提供了有益的嘗試。
        二、高職教育政策繁榮,高職教育改革盛行(上世紀九十年代中期至本世紀初) 
        九十年代是我國社會主義現代化建設非常關鍵的十年。隨著中國社會主義經濟建設步伐加大,高職人才在經濟發展中的貢獻日益顯著,社會對高級技術人才的需求也日益增大,積極發展高等職業教育成為實現社會主義現代化的一項具有戰略意義的基礎建設。但是我國的職業技術教育無論規模、規格和質量都還不能適應經濟建設和社會發展的需要,在整個教育事業中仍然是薄弱環節。為了加快培養面向基層,面向生產、服務和管理第一線職業崗位的實用型、技能型專門人才的速度,緩解應屆高中畢業生的升學壓力,以多種形式、多種途徑和多種機制發展高等職業技術教育,高職教育進入了火熱的改革階段。
        這一時期出臺的主要政策有:《關于加強普通高等專科教育工作的意見》、《國務院關于<中國教育改革和發展綱要>的實施意見》、《關于推動職業大學改革與建設的幾點意見》、《中華人民共和國職業教育法》、《關于實施<職業教育法>加快發展職業教育的若干意見》)、《面向二十一世紀深化職業教育教學改革的原則意見》、《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見》、《關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》、《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》等。這一時期高職教育政策文本繁榮,對高職教育的指導作用更為顯著,進一步擴大省級政府對發展高等教育的決策權和統籌權,對高職教育的管理機制、人才培養模式、招生就業、師資建設、教學管理等具體環節進行了規定,比較明確地回答了高職教育發展中的一系列重大問題,促使高等職業教育真正進入迅速發展的時期。
        (一)進一步明確高職任務
        這一階段的高職教育政策進一步明確了高職教育的任務,對高職教育展開積極探索,進一步研究高等職業教育的內涵和特點,以現有高等學校為基礎針對出現問題進行調整與改革。1999年6月,《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》進一步指出:“高等職業教育是高等教育的重要組成部分。要大力發展高等職業教育,培養一大批具有必要的理論知識和較強的實踐能力,生產、建設、管理、服務第一線和農村急需的專門人才。”［2］以培養學生的技術應用能力為目標從崗位實際需求進行專業建設和課程建設,設計學生的知識、能力、素質結構和培養方案,大力建設雙師型教師隊伍等等。注重崗位適應性是本階段高職教育政策導向的一大特色。
        (二)從“三改一補”到“三不一高”
        為了擴充高職規模,吸取其他高等學校的教育資源轉入高職教育領域,上世紀90年代中后期政府提出“三改一補”政策。其主要內容是:通過現有的職業大學、部分高等專科學校和獨立設置的成人高校改革辦學模式、調整培養目標來發展高職,但仍不滿足時,經批準可利用少數具備條件的重點中等專業學校改制或舉辦高職班等方式作為補充［3］。但由于轉入高職教育行列的多為普通專科學校和成人高等學校,習慣于傳統學科教育的教學模式,在教育觀念、培養目標、教學模式、師資力量、課程教材、實踐條件等方面根本滿足不了技術應用性人才培養的需要,教育質量嚴重滑坡,畢業生就業艱難,并沒有為高職教育帶來太多驚喜。
        1999年教育部出臺《關于試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見》,提出對高職畢業生不包分配,不發教育部印制的畢業證內芯,不發普通高等學校畢業生就業派遣報到證,教育事業費以學生繳費為主,省級財政補貼為輔,即“三不一高”。“三不一高”政策使得高職院校發展難上加難。面對剛剛出土的高職教育,政策沒有想盡辦法大力扶持,而是讓其擔當了沖破中國千百年來傳統習慣勢力的重任,無異于為想進入高職大門的學生豎起了藩籬,也使得高職院校發展舉步維艱。
        (三)經費投入政策
        以學費為主高職教育的經費政策直接關系到高職教育的發展速度與發展水平。最初,國家對高職教育的經費渠道和使用等并沒有給出具體政策,一般都沿用學校改制前的經費政策。到1999年,國家規定高職“教育事業費以學生繳費為主,政府補貼為輔”,但由于高職教育的管理職責主要在地方政府,地方經費補貼也主要以當地政府的經費補貼為主,而且政府補貼程度也隨著各省(直轄市、自治區)的政策不同而大不相同。因此事實上高職院校經費來源絕大多數以“學費為主”。高職教育經費投入政策的另一個重要特點就是扶優罰劣,對普通高職院校經費投入保守,另一方面又以“中央財政專項資金”方式推動部分高職院校優先發展。如國家示范性高職院校建設以及示范性實訓基地建設都撥有專項資金扶持發展,而對于辦學水平差的院校則限制招生,縮減經費。
        三、高職教育政策趨于穩定,高職教育關注內涵建設(本世紀初至今)
        20世紀90年代中期以來,高職教育在大發展的同時暴露出了一些亟待解決的問題。如高職院校存在定位不準的問題,傾向學科型教育,沿用本科的教學模式、教學計劃和課程體系,甚至盲目追求“專升本”升學率,使高職畢業生就業困難,致使高職院校的就業問題成為現階段整個高等教育就業工作中最為突出的問題。高職教育在與社會需求的反復磨合中逐漸總結了自身的問題與經驗,進一步明確了高職教育的社會適應性與根本任務,高職教育政策在經歷了提出、探索、調整、改革等多個回合之后從本世紀初開始逐漸趨于理性與穩定,更加關注高職教育人才培養的質量,強調高職教育的內涵建設。
        這一階段主要的政策文本有:《關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》、《國務院關于大力推進職業教育改革與發展的決定》(簡稱《決定》)、《關于加強高職(高專)院校師資隊伍建設的意見》、《教育部等七部門關于進一步加強職業教育工作的若干意見》、《教育部、財政部關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃加快高等職業教育改革與發展的意見》、《教育部關于全面提高高等職業院校教學質量的若干意見》(簡稱16號文件)、《關于進一步加強高技能人才工作的意見》(簡稱《意見》)這些政策文件的頒布標志著我國高職教育發展加強內涵建設、提高教育質量的新階段的正式到來。我們對這些政策進行分析可以發現本階段教育政策轉向高職院校內涵建設,其高職教育的根本目的是培養切實適應崗位需求的人才;高職教育的建設思路為明確人才培養目標,轉變人才培養模式,提高教育質量;基本方法是以示范院校建設帶動高職教育全面提升。
        (一)明確人才培養目標,以就業為導向培養適應崗位需求的高技能人才
        隨著《意見》的公布以及各項配套措施的制定和落實,使高技能人才的指導思想、工作目標、基本任務、培養措施、保障措施等方面都作了明確具體的規定,為高技能人才培養確立了培養方案,具有積極的現實指導意義,更適合高技能人才培養和發展的機制、體制以及社會導向將逐步形成。16號文件進一步明確指出“以服務為宗旨,以就業為導向,走產學結合發展道路,為社會主義現代化建設培養千百萬高素質技能型專門人才”,“培養學生的社會適應性,教育學生樹立終身學習理念,提高學習能力,學會交流溝通和團隊協作,提高學生的實踐能力、創造能力、就業能力和創業能力,培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人。”
        (二)改革人才培養模式,強調技能訓練指導高職教育,全面提高教學質量以就業為導向
        加強學生技能訓練是教育政策極為關注的重要內容。在人才培養模式上,有關政策也明確提出了具體要求:2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》明確指出“加強職業院校學生實踐能力和職業技能的培養”,要“大力推行工學結合、校企合作的培養模式”,規定“高等職業院校學生實習實訓時間不少于半年”,“與企業緊密聯系,加強學生的生產實習和社會實踐,改革以學校和課堂為中心的傳統人才培養模式”,“中央財政職業教育專項資金,以獎勵等方式支持市場需求大、機制靈活、效益突出的實訓基地建設。”16號文件中也強調要“積極推行訂單培養,探索工學交替、任務驅動、項目導向、頂崗實習等有利于增強學生能力的教學模式”;“把工學結合作為高等職業教育人才培養模式改革的重要切入點,帶動專業調整與建設,引導課程設置、教學內容和教學方法改革”,“高等職業院校要保證在校生至少有半年時間到企業等用人單位頂崗實習。”
        (三)大力推進示范性高職院校建設,帶動高職教育質量提升
        早在上世紀九十年代就提出了示范院校建設的政策。1995年,原國家教委發布《關于開展建設示范性職業大學工作的通知》,提出“在專業改革的基礎上建設一批示范性學校,逐步帶動職業大學總體辦學水平的提高,促進職業大學的健康發展”。1999年的《教育振興行動計劃》中進一步提出:“挑選30所現有學校建設示范性職業技術學院。”［2］2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出建立“100所示范性高等職業院校。大力提升這些學校培養高素質技能型人才的能力,促進它們在深化改革、創新體制和機制中起到示范作用,帶動全國職業院校辦出特色,提高水平。”2006年,教育部、財政部聯合啟動了“國家示范性高職院校建設計劃”,這項計劃旨在建成一批我國乃至世界先進水平的高職院校,通過實施國家示范性高等職業院校建設計劃,使示范院校在辦學實力、教學質量、管理水平、辦學效益和輻射能力等方面有較大提高,帶動高等職業教育加快改革與發展,逐步形成結構合理、功能完善、質量優良的高等職業教育體系,更好地為經濟建設和社會發展服務。
       “示范性高職院校建設”政策出臺加大了高職院校兩極分化。該政策體現了政府“扶強不扶弱”的思想。這一政策的目的是使一部分發展水平較好的高職院校率先發展起來,從而帶動其他院校的發展。示范性高職院校建設作為近十年來高等職業教育發展中的重大策略,對高等職業教育改革和發展起到了積極的作用,但此舉似乎也存在著一定的負面影響。示范性高職院校建設加大了高職院校的兩極分化。因為能入選“示范校”的學校畢竟只是少數,即使在“十一五”期間建設100所示范性高職院校,也只占到全部高職高專院校的十幾分之一。國家和地方對這些少數的“示范校”加大投入,在各種政策上給予傾斜,而同時更多的高職院校被忽視、受冷落,兩極分化在所難免。另一方面,由于政策環境、地域環境、辦學條件、經費投入等方面示范與非示范存在很大差別,其示范作用有限。
        四、結語
        教育政策的制定實際上就是代表政府行使權力的教育決策主體的價值選擇。一項教育政策的出臺必然面臨如公平與效率、長遠收益和眼前利益等諸多矛盾,因此,政策問題其實就是價值問題。政策的制定過程其實就是決策主體價值尋求、價值選擇和價值實現、價值創造、價值分配的過程,是價值矛盾斗爭和抉擇的過程。教育決策主體的價值是一個復雜的價值體系,由表及里地反映在主體的元價值、隱價值和顯價值之中。而在教育政策的實施過程中,由于缺乏相應的配套措施或具體的工作安排與指導,使得某些政策內容僅僅是一些文字,并沒有獲得很好的回應與實施。正如潘懋元所指出的:“現在某些政策措施與戰略方針不配套,不是戰略方針指導政策措施,而是政策措施阻礙戰略方針的實現。”［4］我們也必須承認,高等職業教育在政策中失寵有高職院校自身的責任。多數高職院校的教育質量還不能令人滿意,學校專業結構與當地產業、行業人才需求結構不協調,實訓設備、實訓條件差,教學活動重理論輕實踐,學生就業率偏低等等,內在素質低下導致教育政策對其一定程度的失望,“效益最大化”的潛在意識使得教育政策更加愿意傾向于教學質量較高的本科教育,從而造成了教育政策不愿關懷高職領域的局面。但隨著高職教育日益顯示出社會重要性,高職教育正逐漸成為教育政策的寵兒。我們有理由相信,在高職教育關注內涵、不斷優化運行機制的今天,必定會在肥沃的政策土壤中迎來更加和諧美好的明天。

【參考文獻】
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［2］李均.我國高等職業教育法規與政策探析［J］.職業技術教育,2003(4).
［3］李均.1996~2006:中國高等職業教育政策評價［J］.職教通訊,2007(11):34.
［4］潘懋元.中國高職教育走向［J］.高等技術教育研究,2004(1).

                                                                                                       來源：高等職業教育研究所